La paradoja de los "actores armados híbridos": ¿un compromiso necesario?
Renad Mansour || WotR
Nota del editor: este es el primer artículo de una serie sobre actores armados híbridos en el Medio Oriente. El concepto de la serie surgió de un proyecto de Chatham House sobre el mismo tema.
El 20 de septiembre de 2020, el secretario de Estado de EE. UU., Mike Pompeo, llamó al primer ministro de Irak, Mustafa al-Kadhimi, para transmitir una amenaza: si el gobierno iraquí no acababa con las milicias que lanzaban cohetes contra la embajada de EE. UU., Washington lo haría. no le quedará más remedio que retirar a su embajador y representación diplomática de Bagdad. Meses antes, Kadhimi había visitado Washington, donde se reunió con el presidente Donald Trump, Pompeo y otros altos funcionarios de la Casa Blanca, muchos de los cuales consideraban a Kadhimi como el primer ministro más pro estadounidense desde 2003. Kadhimi también quiere ver el fin de tales grupos armados, que, durante el verano de 2020, lo amenazaron directamente enviando combatientes a su puerta de entrada. Estos grupos también consideran al primer ministro pro-estadounidense. Luego, el 9 de enero de 2021, el Tesoro de los Estados Unidos sancionó a Faleh al-Fayadh, un funcionario del gobierno iraquí que encabeza las Fuerzas de Movilización Popular (PMF), al-hashd al-shaabi en árabe, que llevó al Ministerio de Relaciones Exteriores iraquí a expresar su "sorpresa" y su disgusto.
A pesar de la fuerte relación entre Washington y Kadhimi y su preocupación aparentemente compartida por las milicias, por primera vez desde 2003, Estados Unidos amenazó con desocupar su embajada más grande del mundo. Por primera vez desde que restableció las relaciones diplomáticas después de derrocar a Saddam, amenazó con tratar a Irak como un estado canalla, todo esto en un momento en que Washington tenía sus mejores relaciones con el liderazgo ejecutivo en Bagdad. Esta extraña paradoja proporciona información sobre la naturaleza del poder tanto en el estado iraquí como en estos grupos armados.
Durante gran parte de su tiempo, la administración Trump se centró en Ketaeb Hizballah como el principal canal de influencia iraní en Irak y el principal cuello de botella para reconstruir el estado iraquí. Las dos partes intensificaron su disputa. En áreas como al-Qaem, Irak y al-Bukamal, Siria, el grupo compitió contra los intereses estadounidenses. Luego, Estados Unidos realizó una campaña de atentados con bombas en 2019. Ketaeb Hizballah y sus afiliados respondieron asaltando la Zona Verde, un área segura en el corazón de Bagdad que alberga a gran parte del gobierno iraquí y las representaciones extranjeras, y rodeando la embajada estadounidense al final. También ayudó a la proliferación de los llamados grupos de resistencia que buscan venganza contra Estados Unidos y sus aliados por los asesinatos del general iraní Qassim Soleimani y Abu Mehdi al-Muhandis, quien dirigió el PMF, que incluía a Ketaeb Hizballah. Estos grupos son responsables de lanzar misiles a la Zona Verde. Para los altos funcionarios estadounidenses, la clave para remediar la inestabilidad actual en Irak es eliminar a Ketaeb Hizballah como un médico eliminaría un tumor canceroso. Esto se puede hacer bombardeando, aislando y socavando a Ketaeb Hizballah. Una vez hecho esto, dice la teoría, el gobierno iraquí puede trazar un camino hacia la estabilización.
Sin embargo, Ketaeb Hizballah es más que un grupo de combatientes que pueden ser aislados y removidos del sector de la seguridad. Asimismo, es más que un actor no estatal típico. Ha hecho metástasis en todo el cuerpo político iraquí. Ketaeb Hizballah es una red de vanguardia de grupos armados bajo el PMF. Pero la red también incluye a políticos del gobierno local y federal, funcionarios de la burocracia gubernamental, empresarios, autoridades religiosas e incluso organizaciones humanitarias y de la sociedad civil. Esta red está arraigada en el estado iraquí de tal manera que los ataques militares, las sanciones y las estrategias de aislamiento, hasta ahora, no han logrado erradicarla.
Esta historia no es distinta. En Oriente Medio y África del Norte, un número aparentemente mayor de grupos armados parece ser más que el típico actor no estatal. Grupos como el Hezbolá libanés o el PMF en Irak adquieren autoridad pública sobre las comunidades, operan sofisticadas redes económicas en economías formales e incluso se postulan para cargos públicos en elecciones locales y nacionales. Sin embargo, a pesar de sus títulos oficiales y uniformes, estos grupos también funcionan como milicias irregulares. Su capacidad para comandar fuerzas independientes del gobierno, su poder económico irresponsable y su capital social informal compiten en ocasiones con la autoridad y el control del gobierno. Entonces, ¿cómo deberían los analistas y los funcionarios entender a estos grupos?
En busca de un término
Algunos investigadores de políticas han recurrido a la palabra "actor híbrido" para describir a grupos como el PMF en Irak, Hizballah en el Líbano, los hutíes en Yemen o las Fuerzas de Defensa Nacional en Siria. Argumentan que estos actores armados híbridos no son del todo señores de la guerra locales que operan en áreas limitadas, o insurgentes como ISIL que luchan por hacer en sistemas políticos u organizaciones criminales que dirigen empresas económicas sin mandato político. En cambio, a veces parecen ser actores estatales de facto. Pero, lo que es más importante, no son actores completamente estatales porque no están completamente bajo el mando del gobierno formal. Parece que a veces operan con el gobierno y a veces compiten contra él, lo que los convierte en "híbridos".Pero el "actor híbrido" tiene su propio conjunto de limitaciones analíticas. Como señala Toby Dodge, aceptar que estas organizaciones operan tanto en áreas estatales como no estatales significa un compromiso: la separación del estado formal del resto de la sociedad. Los investigadores que usan el término aceptan esta mentalidad del hacedor de políticas occidental que, guiado por las normas internacionales de Westfalia, está de acuerdo en que el poder del estado debe encontrarse en instituciones gubernamentales formales familiares y, cuando no lo está, entonces algo es híbrido. En el Medio Oriente, sin embargo, los dos espacios, estatal y no estatal, no están tan claramente separados. El poder estatal y el gobierno formal pueden no ser siempre lo mismo. La hibridación se ha utilizado como una solución provisional para desafiar, pero no redefinir, el binario estatal frente al no estatal. Todavía ha aceptado la existencia de ese binario.
Sin embargo, el estado no solo se encuentra donde el legislador externo puede pensar en mirar, como en un ministerio formal o en un parlamento. Se puede encontrar en una multiplicidad de actores que, en diferentes puntos, disfrutan del poder estatal. Muchos de estos actores pueden parecer milicias distantes como Ketaeb Hizballah pero, no obstante, están conectados a redes estatales. En Irak, esto ayuda a explicar por qué Estados Unidos sigue amenazando con romper sus relaciones con el país, a pesar de que tiene fuertes relaciones con el primer ministro. El estado fragmentado no solo se encuentra en la oficina del primer ministro. En cambio, actores como el PMF están profundamente arraigados en la red estatal y, a menudo, practican las mismas actividades que los actores que se asemejan más al ideal del estado de Westfalia.
Cómo el PMF hace el estado
El PMF se describe comúnmente como una organización paraguas de unos 50 grupos armados que se levantaron en 2014 para defender al estado del ascenso de ISIL después de que las fuerzas de seguridad iraquíes se derrumbaron. Pero el PMF es más que el típico "actor no estatal". A diferencia de ISIL, el PMF no es un grupo insurgente que persigue un nuevo estado. No es solo una organización criminal que persigue el lucro y se dedica principalmente a actividades económicas. Además, no es un señor de la guerra local que persigue estructuras de gobernanza local. El liderazgo del PMF no solo afirma ser parte del estado, sino que afirma estar defendiendo el sistema político posterior a 2003 y el estado de las amenazas percibidas, ya sean grupos insurgentes o, más recientemente, levantamientos populares que piden el fin de el sistema político corrupto.Desde sus inicios, el PMF ha valorado la legitimación. En junio de 2014, la fatwa cuidadosamente redactada del gran ayatolá Ali al-Sistani pidió a los voluntarios que se alistaran en las fuerzas estatales para luchar contra el EIIL. El entonces primer ministro Nouri al-Maliki formó la comisión del PMF como institución militar dependiente del consejo de seguridad nacional de la oficina del primer ministro. A lo largo de los años, los líderes del PMF buscaron formas de obtener un mayor reconocimiento legal e influencia sobre las instituciones gubernamentales de Irak. En noviembre de 2016, el parlamento iraquí aprobó una ley que reconoce al PMF como "una formación militar independiente como parte de las fuerzas armadas iraquíes y vinculada al comandante en jefe". Esta ley tenía solo dos páginas y dejaba una ambigüedad considerable. Es decir, el uso de “independiente” fue intencional, lo que permitió que el PMF fuera reconocido por el estado pero operara fuera de la estructura de mando centralizada del gobierno formal.
El PMF, a veces, incluso parece un estado formal. Su formación militar se organiza a través de números de brigada. Sus combatientes visten uniformes oficiales vinculados a la comisión. La comisión administra su propio sistema disciplinario y de justicia militar y ejerce presión para lograr una ley separada que otorgue a sus miembros los derechos y beneficios de las fuerzas armadas regulares.
Los grupos de PMF también actúan como un estado formal. En todo el país, emiten cartas formales que otorgan a ciudadanos y empresas acceso a través de puntos de control federales oficiales. Muchos iraquíes, que apoyan y critican al PMF, le han dicho al autor que, cuando se enfrentan a cualquier problema legal o burocrático, no acuden a los funcionarios del gobierno local. En cambio, van directamente a los líderes del PMF, que son más rápidos y más capaces de navegar por las burocracias gubernamentales que los mismos funcionarios que se sientan en esos gobiernos.
A pesar de verse y actuar como un estado, los legisladores ven al PMF como algo separado del estado iraquí. En muchas reuniones sobre el tema, han argumentado que la falta de una estructura de mando centralizada y la rendición de cuentas al gobierno formal significa que el PMF está fuera del estado. La definición estándar de un actor no estatal es “cualquier grupo armado, distinto del estado o estados en los que actúa y que no opera bajo el control de estos fuera de operaciones militares, y que tiene objetivos políticos, religiosos y / o militares ". Dado que el PMF es distinto del control de la oficina del primer ministro, ha sido visto como un actor no estatal. Además, los programas de reforma del sector de la seguridad a menudo no incluyen al PMF debido a su distancia del comando centralizado responsable. Los formuladores de políticas estadounidenses que abogan por eliminar el cáncer ven al PMF hasta cierto punto como algo separado del estado, como ISIL. Sin embargo, en seguridad, política y economía, el PMF es en gran medida un actor estatal iraquí, incluso si no se adhiere a la estructura de mando idealizada de Westfalia.
El PMF compite en la política estatal iraquí
Los grupos del PMF juegan la misma política que otros partidos en el estado iraquí. Compitieron en las elecciones de 2018 bajo la coalición Fateh y quedaron en segundo lugar, detrás de la Alianza Sairoon de Muqtada al-Sadr, que, en sí misma, también tenía brigadas y combatientes vinculados al PMF.Después de las elecciones, los grupos del PMF se unieron con los principales partidos políticos para dividir los ministerios. Desde 2016, un impulso tecnocrático en Irak ha significado que la mayoría de los partidos ya no envían directamente a sus representantes para convertirse en ministros, sino que seleccionan ministros independientes débiles a quienes pueden acoger. Como tal, en el nuevo gabinete del primer ministro Mustafa al-Kadhimi, el PMF siguió la misma estrategia. Sus principales grupos dentro de Fateh incluían la Organización Badr; Asaib Ahl al-Haq, que llamó a su ala política al-Sadiqoon; la Alianza Sanad, que constaba de varios partidos más pequeños del PMF; y una coalición flexible vinculada a Shibl al-Zaidi y otros que trabaja en estrecha colaboración con Ketaeb Hizballah. Cada grupo logró asegurar al menos un ministerio. Esto no significa que estos ministros estén directamente vinculados al PMF, sino que cada ministro tuvo que aceptar ciertos términos y condiciones.
Críticamente, esta práctica no es distinta de la PMF. Es la naturaleza de la política iraquí hoy. La mayoría de los partidos políticos no envían a sus propios representantes para servir como ministros, pero acuerdan los llamados ministros tecnocráticos independientes, que siguen siendo débiles. Luego, los partidos políticos envían a los funcionarios a puestos superiores de la función pública, como los puestos de director general o viceministro, conocidos como grados especiales. Estos representantes luego hacen cumplir los intereses del partido político cuando se trata de contratos gubernamentales y todas las decisiones importantes, a menudo sobrepasando a su propio ministro independiente. El PMF, nuevamente, hace lo mismo y ahora ha asegurado su parte de grados especiales en todas las agencias gubernamentales en Irak.
Al observar la actividad política, y no las estructuras legales formales versus las informales, se revela que el PMF puede verse diferente de las normas típicas de Westfalia, pero no es distinto de todos los actores principales que compiten dentro del estado en Irak. ¿Qué hace que uno sea un actor “estatal”, otro un actor “híbrido” y otro un actor “no estatal” si todos practican la misma política?
El PMF compite en la economía estatal iraquí
Como todos los demás partidos en Irak, las actividades económicas del PMF, que operan a través de líneas "formales" e "informales", revelan un sistema de actores que buscan renta tanto del gobierno como de rendición de cuentas fuera del gobierno. Sin embargo, para el legislador de Westfalia, algunos se consideran actores estatales y otros se consideran no estatales o híbridos.Los grupos de PMF reciben salarios formales del gobierno central. Hay procesos formales de toma de decisiones y gestión integrados en la legislación y la burocracia iraquí que rigen nominalmente estos pagos de salarios. Cada grupo envía una lista de nombres al gobierno. Formalmente, el director general del departamento de finanzas del PMF y el director de la administración central examinan estos nombres. Estos administradores forman parte de la comisión del PMF, dependiente del consejo de seguridad nacional de la oficina del primer ministro, presentando la imagen de la administración y el control del gobierno de estos grupos. Sin embargo, los miembros del PMF y los investigadores de seguridad me han dicho que la verdadera toma de decisiones sobre el pago de salarios se negocia a través de canales informales y titulares de poder que no se sientan en esta burocracia formal. Antes de su muerte, Abu Mehdi al-Muhandis tomó estas decisiones. Después de su muerte, un comité informal que incluye a líderes como Abu Fadak, Abu Zainab al-Lami, Abu Muntazir al-Husseini, Abu Ali al-Basri y Abu Iman al-Bahli se reúne para decidir el flujo de pagos del gobierno. Estos altos líderes del PMF envían una solicitud global de dinero al ministerio de finanzas, que luego solicita al banco central de Irak que pague al PMF. Con un mayor poder político, las asignaciones del PMF en el presupuesto federal han aumentado de 1,28 billones de dinares iraquíes (877,5 millones de dólares) en 2017 y 2018 a 2,1 billones de dinares iraquíes en 2019, el primer presupuesto después de su éxito electoral. Esto aumentó a 3,1 billones de dinares iraquíes en 2020 y 3,55 billones de dinares iraquíes en 2021.
La llamada economía informal o de conflicto en Irak representa otra línea difusa. El ministro de Finanzas admitió recientemente que el gobierno iraquí espera unos $ 8 mil millones por año en ingresos aduaneros, pero los grupos que manejan todos los cruces fronterizos solo envían a Bagdad $ 1 mil millones como máximo. Desde los puestos de control hasta las aduanas fronterizas, los actores cooperan y compiten por los ingresos. Este proceso incluye a los grupos PMF, que comparten los ingresos en los puestos de control, a lo largo de las fronteras y en las ciudades, con otros grupos, incluidas las fuerzas de seguridad iraquíes, las unidades de policía del Ministerio del Interior y, en ocasiones, otras fuerzas dependientes de la oficina del primer ministro. Según entrevistas con investigadores iraquíes, una docena de estos puntos de control ganan hasta $ 100,000 por día. Divisiones autónomas del ejército iraquí; comandos de operaciones del ministerio de defensa y la oficina del primer ministro; la policía federal del Ministerio del Interior; y brigadas PMF, incluso aquellas vinculadas a Ketaeb Hizballah comparten estos importantes puntos de control. En todo el país, estos actores llamados estatales, no estatales o híbridos trabajan juntos para generar ingresos fuera del control del gobierno formal.
Estas prácticas económicas no son distintas del PMF, pero son comunes a todos los principales grupos y partidos políticos vinculados al estado. ¿Vale la pena diferenciar a un comandante de las fuerzas de seguridad iraquíes como comandante estatal, pero a un comandante de Ketaeb Hizballah como actor no estatal o híbrido si forman parte de la misma actividad económica? ¿O son todos estos actores, entonces, híbridos porque no se ajustan a una estructura de mando centralizada? El poder político y económico del Estado, en este sentido, no se encuentra solo en las instituciones gubernamentales formales. La claridad analítica de la hibridación es complicada en esta aplicación.
¿Es hora de llamar estado a un estado?
En las prácticas cotidianas de la política y la economía en Irak, los grupos del PMF son indistinguibles de los actores estatales iraquíes en todo el espectro. Adoptan las mismas prácticas mundanas de un estado. Compiten por la representación en el gobierno. Trabajan con funcionarios gubernamentales formales para generar ingresos en las economías "formales" e "informales". Esta realidad complica cualquier intento de dividir a todos estos actores en categorías estatales, no estatales e híbridas. Lejos de organizaciones monolíticas, muchos de estos actores se entienden mejor como redes de poder estatal, lo que analizo en un próximo artículo de Chatham House titulado “Redes de poder: las fuerzas de movilización popular y el estado en Irak”.Algunos argumentan que llamar a estos grupos actores estatales refleja un juicio normativo que, en cierto sentido, reconoce o legitima a estos grupos armados y milicias. Ésta no es la intención de este debate. De hecho, varios actores iraquíes, reconocidos y no reconocidos, son responsables de violaciones de derechos humanos. Sin embargo, este debate busca llegar a una comprensión de la naturaleza del poder que disfrutan estos grupos y la naturaleza del estado iraquí, que no se ha conformado bien con las expectativas occidentales.
La hibridación carece de una prueba de fuego clara de qué grupos o partidos son híbridos y cuáles son estatales o no estatales, ya que todas estas redes operan en las mismas áreas y realizan las mismas actividades. En el Medio Oriente, donde el Estado a menudo no se encuentra en instituciones formales sino en una sociedad fragmentada, se podría argumentar con justicia que muchos actores estatales con elementos armados son híbridos, sin importar si se encuentran en instituciones formales o informales.
Para superar esta situación, el enfoque, entonces, no debería estar en la naturaleza de estos grupos, sino más bien en la naturaleza del estado mismo. Más que una institución neoweberiana donde el gobierno tiene el monopolio de la violencia legítima y donde el poder se encuentra principalmente en instituciones formales, el estado en Irak se asemeja a una red de actores que compiten y cooperan entre el gobierno y la sociedad. El ejemplo de Ketaeb Hizballah muestra que esta red es fluida y adaptable. Puede jugar a la política formal en el parlamento y también transformarse en grupos de resistencia más pequeños con diferentes nombres que disparan misiles hacia la Zona Verde. Es en gran medida una red de vanguardia que compite por el poder dentro del estado iraquí, en sí mismo un escenario donde las redes se encuentran.
Sin embargo, los formuladores de políticas occidentales seguirán considerando a algunos de estos grupos como estatales y a otros como no estatales simplemente porque ocupan (o no tienen) un cargo oficial del gobierno. La oficina del ministro del gabinete en Bagdad es formal, pero la oficina económica de un partido político u organización armada es informal. Esta realidad, de las normas internacionales, es la razón por la que los investigadores de políticas que buscan superar la confusión han recurrido a la palabra hibridación para explicar la falta de definición.
¿Es hibridación el término adecuado para estas organizaciones, o para el espacio en el que operan, o para sus acciones en general? Los académicos y los legisladores nunca dejarán de bailar fundamentalmente en torno a este debate dado que los funcionarios estatales siempre verán las cosas en una construcción estatal o no estatal, y los académicos siempre verán los matices.
La hibridación ha sido importante porque sirve como vehículo para cerrar la brecha entre el estatus, la teoría y la realidad política. El concepto fue un intento de creadores de politicas de tecnologías para reconcebir la naturaleza de los actores no estatales en el Medio Oriente. Pero es solo un paso hacia un entendimiento final que acepta que el estado y la sociedad en Irak están mucho menos divididos de lo que quisieran los neoweberianos. El siguiente paso, entonces, debería ser que los responsables de la formulación de políticas se centren menos en los títulos formales e informales y más en los principios de responsabilidad y poder social, dondequiera que resida.
En los próximos artículos de esta serie, los expertos que participan en un proyecto de Chatham House sobre actores armados híbridos en el Medio Oriente discutirán el término de uso frecuente y su aplicación a una variedad de contextos en el Medio Oriente y África del Norte. Erica Gaston analiza cómo estos estados occidentales han respondido a los actores armados híbridos en la región de Medio Oriente y África del Norte y más allá. Sostiene que, si bien las normas jurídicas internacionales y las políticas de los estados occidentales siguen estando en gran parte centradas en el estado, existen amplios ejemplos de reconocimiento de facto y asociación con los llamados actores híbridos. Tim Eaton sostiene que, en el caso de Libia, el término actor híbrido es preferible para explicar las actividades de las Fuerzas Armadas Árabes Libias, que no pueden ser vistas como un actor militar estatal porque carece de estatus legal, no rinde cuentas al gobierno formal. y es una alianza de grupos armados débilmente afiliados. Para él, estos tres rasgos definen a un actor militar estatal. Sin embargo, también sostiene que las Fuerzas Armadas Árabes Libias no pueden considerarse un actor militar no estatal, sino un actor armado híbrido. Ariel Ahram se centra en los acuerdos de seguridad híbridos que han surgido en la región, argumentando que el estado de Westfalia todavía está presente pero que el control funcional sobre la seguridad y el bienestar económico no cae en manos de actores armados no estatales. Argumenta que estos cambios deben reflejarse en las políticas occidentales en estos países.
