Enfrentando el desafío ruso
Frederick W. Kagan, Nataliya Bugayova y Jennifer Cafarella
Instituto para el Estudio de la Guerra (ISW) y Proyecto de Amenazas Críticas (CTP) del American Enterprise Institute
Institute for War
Resumen ejecutivo
Rusia representa una amenaza importante para Estados Unidos y sus aliados, para la cual Occidente no está preparado. Occidente debe actuar con urgencia para hacerle frente, sin exagerar. Rusia hoy no tiene la fuerza militar de la Unión Soviética. Es un Estado pobre, con una economía aproximadamente del tamaño de la de Canadá, una población de menos de la mitad de la de Estados Unidos y tendencias demográficas que indican que perderá fuerza con el tiempo. No es un país militarmente similar a Estados Unidos, ni llegará a serlo. Su guerra no convencional y sus operaciones de información plantean desafíos enormes, pero no insuperables. Estados Unidos y sus aliados deben desarrollar un enfoque global coherente para enfrentar y superar el desafío ruso.
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La amenaza rusa
El presidente Vladimir Putin ha invadido dos de sus vecinos, Georgia y Ucrania, en parte para impedirles alinearse con la OTAN y Occidente. También ha anexado ilegalmente territorio de ambos estados. Ha establecido una base militar en el Mediterráneo oriental que utiliza para interferir, moldear y restringir las operaciones de Estados Unidos y la coalición contra el ISIS. Ha dado cobertura al uso de armas químicas por parte de Bashar al Assad, y agentes rusos han utilizado armas químicas de uso militar en intentos de asesinato en Gran Bretaña. Rusia ha amenazado con utilizar armas nucleares, incluso en conflictos regionales y locales. Y Moscú ha interferido en las elecciones y el discurso político interno en Estados Unidos y Europa.
La eficacia de la amenaza rusa se debe principalmente a las debilidades de Occidente. Los miembros europeos de la OTAN no están cumpliendo plenamente sus compromisos con la alianza de mantener el poder de combate necesario para disuadir y derrotar el desafío emergente de Moscú. La creciente polarización política y la erosión de la confianza de los pueblos occidentales en sus gobiernos crean vulnerabilidades que el Kremlin ha explotado hábilmente.
El éxito de Moscú en la manipulación de las percepciones y reacciones occidentales ante sus actividades ha alimentado el desarrollo de un enfoque de la guerra que a Occidente le resulta difícil de entender, y mucho menos de contrarrestar. La configuración del espacio de información es el esfuerzo principal al que se subordinan con frecuencia las operaciones militares rusas, incluso las operaciones militares convencionales, en esta forma de guerra. Rusia oscurece sus actividades y confunde el debate de modo que mucha gente se da por vencida y dice simplemente: “¿Quién sabe si los rusos realmente hicieron eso? ¿Quién sabe si fue legal?”, paralizando así las respuestas de Occidente.
El programa de Putin
Putin no es simplemente un depredador oportunista. Putin y las principales instituciones de la Federación Rusa tienen un programa tan coherente como el de cualquier líder occidental. Putin enuncia sus objetivos en importantes discursos y sus ministros elaboran exposiciones formales detalladas de los objetivos militares y diplomáticos de Rusia y de sus esfuerzos y los métodos y recursos que utiliza para alcanzarlos. Estas declaraciones son coherentes con las acciones de los funcionarios y las unidades militares rusas sobre el terreno. La percepción común de que es oportunista surge de la forma en que el Kremlin establece las condiciones para alcanzar esos objetivos de antemano. Putin sigue de cerca la situación interna e internacional y decide ejecutar los planes cuando y si las condiciones lo requieren y favorecen. Los objetivos de la política rusa pueden resumirse en lo siguiente:
Objetivos nacionales
Putin es un autócrata que busca conservar el control de su Estado y de la sucesión. Busca mantener contento a su círculo de poder, conservar su propia popularidad, suprimir la oposición política interna con el pretexto de bloquear una “revolución de colores” que falsamente acusa a Occidente de preparar, y expandir la economía rusa.
Putin no ha arreglado la economía, que sigue siendo corrupta, ineficiente y dependiente de las exportaciones de productos petroquímicos y minerales. En cambio, se ha concentrado en poner fin al régimen de sanciones internacionales para obtener el dinero, los conocimientos y la tecnología que necesita. Las operaciones de información y las iniciativas de guerra híbrida en Europa están fuertemente orientadas a ese objetivo.
Objetivos externos
Los objetivos de política exterior de Putin son claros: acabar con el dominio estadounidense y el orden mundial “unipolar”, restablecer la “multipolaridad” y restablecer a Rusia como potencia y agente global. Considera a la OTAN un adversario y una amenaza y busca negarla. Su objetivo es romper la unidad occidental, establecer la soberanía rusa sobre los antiguos Estados soviéticos y recuperar una presencia global.
Putin trabaja para romper la unidad occidental invalidando la disposición de defensa colectiva del Tratado del Atlántico Norte (Artículo 5), debilitando la Unión Europea y destruyendo la fe de las sociedades occidentales en sus gobiernos.
Está restableciendo una presencia militar global similar en extensión a la de la Unión Soviética, pero con objetivos diferentes. No está promoviendo una ideología ni estableciendo bases desde las cuales proyectar un poder militar convencional a gran escala. Su objetivo es, más bien, limitar y moldear las acciones de Estados Unidos utilizando pequeñas cantidades de tropas y agentes junto con sistemas avanzados antiaéreos y antibuque.
Recomendaciones
Un enfoque estratégico estadounidense sólido hacia Rusia:
- Su objetivo es alcanzar los objetivos fundamentales de seguridad nacional estadounidense de manera positiva en lugar de reaccionar defensivamente a las acciones rusas;
- Aborda de manera integral todos los intereses de Estados Unidos a nivel mundial en lo que respecta a Rusia, en lugar de considerarlos teatro por teatro;
- No intercambia los intereses fundamentales de seguridad nacional estadounidense en un teatro por los de otro, ni sacrifica un interés vital por otro;
- Logra los objetivos estadounidenses por medios que no impliquen la guerra, si es que es posible;
- Disuade la guerra nuclear, el uso de cualquier arma nuclear y otras armas de destrucción masiva (ADM);
- Acepta el riesgo de un conflicto convencional con Rusia, pero trata de evitarlo y de controlar la escalada, garantizando al mismo tiempo que las fuerzas estadounidenses prevalecerán en cualquier nivel de escalada;
- Impugna las operaciones de información rusas y las iniciativas de guerra híbrida; y
- Extiende la protección y disuasión estadounidense a los aliados de Estados Unidos en la OTAN y fuera de ella.
Este enfoque implica cuatro líneas principales de esfuerzo.
Limitar los recursos de Putin. Rusia utiliza estrategias de guerra híbridas debido a su relativa
pobreza y a su incapacidad para desplegar sistemas militares grandes y
modernos que puedan desafiar a los Estados Unidos y a la OTAN de manera
simétrica. Levantar o reducir el actual régimen de sanciones o facilitar
de alguna otra manera el acceso de Rusia a la riqueza y la tecnología
podría dar a Putin los recursos que necesita para montar una amenaza
convencional mucho más significativa, un objetivo que perseguía a
principios de la década de 2000, cuando los altos precios del petróleo y
la ausencia de sanciones lo hacían parecer posible.
Desmantelar las operaciones híbridas. Identificar, exponer e interrumpir las operaciones híbridas es una
tarea factible, aunque difícil. Es probable que se necesiten nuevas
estructuras en el ejército de los EE. UU., el Departamento de Estado y
posiblemente el personal del Consejo de Seguridad Nacional para:
- Coordinar esfuerzos para identificar y comprender las operaciones híbridas en preparación y en curso;
- Elaborar recomendaciones de acción contra las operaciones híbridas que el gobierno de Estados Unidos ha identificado pero que aún no son de conocimiento público;
- Responder a la exposición inesperada de operaciones híbridas por parte de terceros, independientemente de si el gobierno de EE. UU. sabía sobre las operaciones o no;
- Identificar de antemano la campaña específica y los objetivos estratégicos que se deben perseguir cuando el gobierno de los EE.UU. expone deliberadamente una operación híbrida en particular o cuando terceros exponen operaciones híbridas de un determinado tipo en un área determinada;
- Dar forma a la respuesta del gobierno de los EE. UU., particularmente en el espacio de la información, para impulsar los efectos de reacción de la exposición de una operación híbrida particular hacia el logro de esos objetivos identificados; y
- Aprender lecciones de las operaciones antihíbridas pasadas y actuales, mejorar las técnicas y prepararse para futuras evoluciones de los enfoques rusos en coordinación con aliados y socios.
Estados Unidos también debería desarrollar un enfoque de operaciones de contrainformación que utilice sólo la verdad contra las narrativas rusas destinadas a sembrar discordia en Occidente y socavar la legitimidad de los gobiernos occidentales.
Deslegitimar a Putin como mediador y convocante. Para Putin es vital que se le reconozca como uno de los polos de un orden mundial multipolar. Es parte de la grandeza que promete al pueblo ruso a cambio de quitarle su libertad. Para él, obtener un “lugar en la mesa” de las iniciativas lideradas por Occidente no es suficiente, porque busca transformar fundamentalmente el sistema internacional. Considera condescendiente el mero hecho de que se le ofrezca un lugar en la mesa de Occidente.
Ha ganado mucha más legitimidad como socio internacional en Siria y Ucrania de lo que su comportamiento justifica. Se beneficia del deseo constante de los líderes occidentales de creer que Moscú los ayudará a salir de sus propios problemas si se aborda el asunto de la manera correcta.
Estados Unidos y sus aliados deben reconocer que Putin es un adversario declarado que busca debilitarlos, dividirlos y perjudicarlos, nunca fortalecerlos ni ayudarlos. Ha dejado en claro, con palabras y hechos, que sus intereses son antitéticos a los de Occidente. Por lo tanto, Occidente debería dejar de tratarlo como un socio potencial y, en cambio, exigirle que demuestre que puede y quiere actuar para promover los intereses de Occidente, en lugar de perjudicarlos, antes de entablar conversaciones con él en los niveles más altos.
Occidente no debe negociar intereses en una región a cambio de la ayuda de Putin en otra, aun cuando haya razones para creer que en realidad sería útil. Quienes trabajan en la política estadounidense en Siria y el Levante deben reconocer que Estados Unidos no puede permitirse el lujo de subordinar su política global con respecto a Rusia a la búsqueda de intereses limitados, por importantes que sean, en Oriente Medio. Reconocer a Putin como mediador o convocante en Siria (para limitar las actividades de Irán en el sur de ese país, por ejemplo) es un precio demasiado alto que hay que pagar por socavar una estrategia global coherente ante la amenaza rusa. Concederle credibilidad en ese papel allí refuerza su credibilidad en su autoproclamado papel de mediador en lugar de beligerante en Ucrania. El trueque de intereses es inaceptable.
Estados Unidos tampoco debería dialogar con Putin sobre Ucrania hasta que éste se haya comprometido públicamente, de palabra y obra, a cumplir con lo que debería ser la demanda mínima no negociable de Occidente: el reconocimiento de la plena soberanía de todos los antiguos estados soviéticos, incluida específicamente Ucrania, dentro de sus fronteras a partir de las fechas de su admisión como países independientes en las Naciones Unidas, y la renuncia formal (incluida la derogación de la legislación rusa pertinente) a cualquier derecho a interferir en los asuntos internos de esos estados.
Defender a la OTAN. La creciente amenaza rusa exige mayores esfuerzos para defender a la OTAN contra amenazas convencionales e híbridas. Todos los miembros de la OTAN deben cumplir sus compromisos en materia de gasto en defensa y deben estar preparados para ir más allá de esos compromisos y desplegar las fuerzas necesarias para defenderse a sí mismos y a otros miembros de la alianza. La base rusa en Siria plantea una amenaza a las operaciones occidentales en Oriente Medio que son esenciales para proteger a nuestros propios ciudadanos y nuestra seguridad contra las amenazas terroristas y contra Irán. Ni Estados Unidos ni la OTAN están en condiciones de proteger el Mediterráneo ni de luchar por el acceso a Oriente Medio a través del Mediterráneo oriental. La OTAN debe prepararse ahora para desplegar fuerzas adicionales que le permitan ganar esa batalla.
Occidente también debería eliminar toda la ambigüedad posible del compromiso de la OTAN de defender a los Estados miembros amenazados por una guerra híbrida. La Declaración de Bruselas de 2018, que afirma la intención de la alianza de defender a los Estados miembros atacados por una guerra híbrida, fue un buen comienzo. Estados Unidos y otros Estados de la OTAN con ejércitos más fuertes deberían ir más allá y declarar que acudirán en ayuda de un Estado miembro atacado por medios convencionales o híbridos, independientemente de si se activa formalmente el Artículo 5, creando así una coalición preventiva de los que estén dispuestos a disuadir la agresión rusa.
Negociaciones bilaterales. Reconocer que Rusia es un adversario y una amenaza autodefinidos no excluye las negociaciones directas. Estados Unidos negoció varios tratados de control de armamentos con la Unión Soviética y también ha negociado con otros enemigos autodefinidos. Debe mantener abiertos los canales de comunicación y la voluntad de trabajar junto con Rusia en áreas bilaterales en las que sea posible un acuerdo real y verificable, aun cuando se niegue a conceder legitimidad a la intervención rusa en conflictos fuera de sus fronteras. Esas áreas podrían incluir las armas nucleares estratégicas, las operaciones cibernéticas, la interferencia en las elecciones, el tratado sobre fuerzas nucleares intermedias y otros asuntos relacionados con tensiones y preocupaciones directas ruso-estadounidenses. Es poco probable que cualquier negociación dé frutos en este momento, pero no hay necesidad de negarse a hablar con Rusia sobre estos y otros temas similares con la esperanza de sentar las bases para discusiones más exitosas en el futuro.
